商业银行应审慎推进农民住房财产权抵押贷款

为加大金融对“三农”的有效支持，保护借贷当事人合法权益，2016年3月15日，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和《农民住房财产权抵押贷款试点县(市、区)名单》，依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点。《暂行办法》的出台赋予农民住房所有权及所占宅基地使用权抵押融资功能，与商业银行经营管理密切相关，商业银行应更新风险管理理念，建立健全相关信贷风险管理制度，在积极参与试点同时，审慎稳妥推进农民住房财产权抵押贷款。

出台背景

根据《物权法》、《担保法》等相关法律规定，宅基地等农村集体所有的土地使用权不得抵押。而农业发展需要中长期资金供给，因缺乏有效抵押物，担保难、融资难问题长期得不到解决，允许宅基地等农村集体所有的土地使用抵押能有效解决这一困扰多年的难题。2015年，国务院发布《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号，以下简称《指导意见》)和《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》(以下简称《决定》)，鼓励落实党的十八大和十八届三中、四中全会以来党中央、国务院决策部署，强调深化农村金融改革创新，引导农村土地经营权有序流转。同时，全国人大常委会明确规定在试点地区暂时调整实施集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产开办抵押贷款业务，为慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点提供了明确的法律授权依据。为贯彻落实《指导意见》和《决定》要求，人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住建部联合出台《暂行办法》。《暂行办法》的出台，将有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

主要内容

《暂行办法》共二十四条，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等维度，对试点地区相关部门和金融机构推进落实农民住房抵押贷款试点提供具体政策要求和操作办法。

贷款对象。明确界定“农民住房财产权抵押贷款”和贷款业务试点地区。根据《暂行办法》，“农民住房财产权抵押贷款”是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构(以下称贷款人)向符合条件的农民住房所有人(以下称借款人)发放的、在约定期限内还本付息的贷款;适用地区是指《决定》明确授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的县(市、区)。

贷款管理。《暂行办法》对农民住房财产权抵押贷款业务的贷款条件、用途、额度、期限、利率、还款方式和抵押物处置做了具体规定。贷款条件包括：申请贷款主体适格且无不良信用记录;抵押物须具备合法权属证明，无权属争议，且未列入征地拆迁范围;借款人应有其他可被证明的长期稳定居住场所;所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置;农民住房共有人书面同意房产抵押。在贷款用途上，《暂行办法》要求贷款资金应当优先用于生产经营等贷款人认可的合法用途。在贷款额度方面，《暂行办法》规定由贷款人结合借款人信用、财产、房屋抵押率综合考虑，自主确定贷款额度，并结合财政贴息、农业保险、农民住房保险等保障政策，适当放大贷款额度。

抵押权设置及押品评估。《暂行办法》规定，抵押权的设置，应由借贷双方按照试点地区规定，在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。押品评估则由借贷双方委托第三方地产评估机构评估、贷款人自行评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。

配套支持措施。《暂行办法》在抵押财产权属登记、抵押物价值评估、贷款主体融资增信及风险补偿等方面，对试点地区的政府及相关机构配套支持政策提出了要求。《暂行办法》鼓励试点地区政府加快推进行政辖区内房屋所有权及宅基地使用权调查确权登记颁证工作，积极组织做好计提建设用地基准地价制定、价值评估、抵押物处置机制等配套工作;人民银行分支机构加大对取得良好效果的贷款人加大再贷款支持力度;银行业监督管理机构合理确定抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等规则和政策，支持抵押贷款业务开展;保险监督管理机构探索开展农民住房财产权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供融资增信支持。

试点监测评估。《暂行办法》明确要求试点地区单位做好试点工作的统筹部署、跟踪指导并定期进行试点结果监测评估报告。《暂行办法》规定，各试点地区试点工作小组扎实做好辖内试点组织实施、跟踪指导和总结评估，并将试点总结报告于每年1月底前以省级人民政府名义送试点指导小组;各试点地区人民银行分支机构及同级银行业监督管理机构加强试点监测、业务指导和评估总结，并将总结报告和政策建议按季报送试点指导小组办公室。此外，《暂行办法》还要求各银行业金融机构制定农民住房财产权抵押贷款管理制度及实施细则，加快推动此类抵押贷款业务落地实施。

商业银行须注意的问题

为积极响应国家深入农村金融改革创新，解决农村地区资金供求矛盾，满足农村地区多层次的融资需求，商业银行有必要及时创新推出农村财产权抵押相关贷款产品，推进农民住房财产权抵押贷款试点工作，但也应高度关注相关风险问题。

及时跟踪掌握试点地区政府政策要求和配套保障制度。由于《暂行办法》原则性强而规范性弱，对于贷款利率、期限、额度等业务具体要求和流程均未提出明确规范性要求，对于借款人信用审核、抵押物财产权归属登记、抵押权设置登记、押品价值评估及处置、风险补偿等制度，也只是提出了原则性要求，需要由试点地区政府机构结合当地实际情况制定详细实施细则。商业银行开展该项贷款业务时，因缺乏有效的制度规定，政策性风险较高，试点开展该类贷款业务的商业银行分支机构，应密切关注试点地区的规范性文件及制度落实要求，因地制宜，制定符合当地试点和监管政策的贷款操作细则和管理要求，并根据政策变化及时调整和完善。

加强贷前实地调查及信用风险审查。根据现行法律法规，拥有农村住房财产权的主体为农村居民，因此申请该类贷款的借款人也多为农村居民。鉴于农村宅基地所有权及使用权归属具有特殊性，商业银行开办该类贷款业务除核查申请贷款主体是否合格且是否信用良好外，还应借鉴农户贷款的实践经验，开展实地深入调查，借助农村社会力量深入了解借款人的信用状况、还款能力、抵押财产权的归属情况等重要信息。此外，《暂行办法》规定，“除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料。”但是，对什么是其他长期稳定居住场所，由谁来提供证明材料才能作为有效依据并未明确规定。因此，开展贷款业务时，应当重点关注试点政府对上述内容的相关规定，防止因证明材料不充分或无效，导致出现贷款违约时抵押物无法处置的问题。

规范贷前抵押物权属确认及公平合理估值。一是明确抵押财产权属。长期以来，农村房屋及宅基地未进行流转交易，权属登记尚未严格规范管理，实际上许多农民未取得房屋所有权证，宅基地也未获得土地证或者土地使用证。为避免因贷款违约处置难问题，商业银行应严格审查抵押财产权属状况，开展实地调查，确保抵押财产权属清晰。二是抵押权的设置需要进行登记。为确保抵押权设置合法有效，开展试点的商业银行分支机构应关注当地政府是否已成立，或者已指定办理农村住房财产权抵押登记和交易的相关机构，避免因登记瑕疵导致抵押权无效，进而使银行无法享有对抵押物的优先受偿权。

加强贷后监测及抵押物处置管理。商业银行要加强对借款人及抵押物的贷后管理，做好贷后监测、预警等工作。根据现行《土地管理法》规定，宅基地转让只能限制在本集体成员之间、且须符合一户一宅的原则，且《暂行办法》未突破该流转范围，因此农村宅基地使用权原则上只能在当地村民内部流转，流转市场相当有限，很可能面临出现贷款违约风险时，抵押资产处置难的问题。商业银行应及时了解试点地区相关政策，强化农村住房财产权处置管理。因借款人不履行到期债务，或者约定其他情形需依法行使抵押权的，贷款经办行应积极与当地政府沟通协调农村住房财产权处置方案，结合试点地区的实际情况和处置案例等，配合试点地区政府在保障借款人基本居住权的前提下，通过双方协商、贷款展期、农民住房财产权拍卖或变卖、风险补偿等方式进行处置。

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